O Processo Legislativo Orçamentário é o mecanismo previsto na Constituição Federal que organiza a elaboração, discussão e aprovação das leis que orientam a arrecadação e aplicação dos recursos públicos. Ele garante que o orçamento do Estado seja construído com planejamento, transparência e participação do Legislativo, e permite que ações governamentais reflitam reais prioridades da sociedade.
O que é o Processo Legislativo Orçamentário?
O Processo Legislativo Orçamentário é o conjunto de procedimentos previstos na Constituição Federal que regulam a elaboração, discussão, aprovação e execução das leis orçamentárias no Brasil. Essas leis, portanto, são fundamentais para o planejamento e a gestão dos recursos públicos, garantindo que as ações governamentais estejam alinhadas com as prioridades estabelecidas para o país.
A Constituição Federal, nos artigos 165 a 169, estabelece normas para o Processo Legislativo Orçamentário, aplicáveis à União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, acima de tudo respeitando o princípio da simetria. Isso significa que, embora a Constituição trate diretamente do âmbito federal, as diretrizes devem ser seguidas pelas demais esferas.
O processo inicia-se com a elaboração das propostas pelo Executivo, de tal forma que tem a iniciativa vinculada de apresentar os projetos das três principais leis orçamentárias:
- Plano Plurianual (PPA)
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
- Lei Orçamentária Anual (LOA)
Após a elaboração, os projetos são encaminhados ao Poder Legislativo, e assim, passam por análise, discussão e votação. Durante essa fase, é possível a apresentação de emendas, desde que não alterem o equilíbrio das contas públicas. Uma vez aprovados, então, os projetos são sancionados pelo chefe do Executivo e transformados em lei, permitindo a execução das ações planejadas.
Quais são as leis que compõem o Ciclo Orçamentário?
O Processo Legislativo Orçamentário é estruturado em três leis principais: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e Lei Orçamentária Anual (LOA).
Conforme previstas no art. 165 da Constituição Federal, essas leis formam um sistema integrado de planejamento que orienta a atuação financeira do Estado no curto, médio e longo prazos.
O Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual tem natureza estratégica e vigência de quatro anos. Seu objetivo é estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e programas de duração continuada.
Dessa forma, a vigência do plano se inicia no segundo ano de mandato do chefe do Executivo e se encerra no primeiro ano do mandato seguinte, garantindo continuidade na execução das políticas públicas. De acordo com o §1º do art. 167 da CF, nenhum investimento cujo prazo ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem estar previsto no PPA.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias atua como elo entre o planejamento de longo prazo e a execução anual. Com vigência de um ano, ela estabelece as metas e prioridades da administração pública para o exercício seguinte, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e define a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Além disso, a LDO incorpora as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, como: os anexos de metas fiscais e riscos fiscais. Inegavelmente essenciais para a transparência e sustentabilidade das contas públicas.
A Lei Orçamentária Anual (LOA)
Por fim, a Lei Orçamentária Anual concretiza os planejamentos traçados no PPA e na LDO. Essa lei estima as receitas e fixa as despesas da União, englobando o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimentos das estatais. De acordo com o §5º do art. 165 da CF, a LOA deve ser elaborada de modo a compatibilizar os objetivos e metas fiscais com os recursos disponíveis.
Enfim, a proposta deve ser encaminhada ao Legislativo até 31 de agosto de cada ano e deve conter demonstrativos que evidenciem os benefícios fiscais e subsídios das finanças públicas.
Essas três leis, embora distintas em escopo e periodicidade, formam um sistema harmônico que assegura o controle democrático da atividade financeira estatal. Em todas as esferas da federação, o princípio da simetria constitucional garante que estados, municípios e o Distrito Federal também elaborem seus PPAs, LDOs e LOAs, respeitando os mesmos fundamentos estabelecidos na Constituição Federal.
Etapas do Processo Legislativo Orçamentário
O Processo Legislativo Orçamentário é um procedimento especializado e estruturado, que visa à elaboração, análise, aprovação e execução das leis orçamentárias. Esse processo é fundamental para garantir a transparência, a eficiência e o controle na aplicação dos recursos públicos.
1. Elaboração da proposta pelo Poder Executivo
A iniciativa das leis orçamentárias é de competência exclusiva do Poder Executivo. No âmbito federal, cabe ao Presidente da República elaborar e encaminhar ao Congresso Nacional os projetos do PPA, da LDO e da LOA, conforme art. 84, inciso XXIII, da Constituição Federal.
Durante a elaboração, o Executivo deve considerar as propostas dos demais Poderes e órgãos autônomos, de modo a compatibilizá-las com as diretrizes estabelecidas na LDO e com os objetivos do PPA. Essa etapa é coordenada, no âmbito federal, pela Secretaria de Orçamento Federal, que estabelece regras gerais e orienta órgãos na elaboração de propostas orçamentárias.
2. Apreciação e aprovação pelo Poder Legislativo
Após o envio pelo Executivo, os projetos de leis orçamentárias são submetidos à apreciação do Poder Legislativo. No Congresso Nacional, essa análise é realizada por uma Comissão Mista de Deputados e Senadores, conforme previsto no art. 166 da Constituição Federal.
Durante a tramitação, os parlamentares podem apresentar emendas aos projetos, respeitando as limitações constitucionais e legais, assim como a obrigatoriedade de manter o equilíbrio entre receitas e despesas. A LDO, por exemplo, deve ser aprovada antes do recesso parlamentar de julho, conforme determina o §2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
A LOA, por sua vez, deve ser aprovada até o final da sessão legislativa, para que possa entrar em vigor no início do exercício financeiro seguinte. Caso não seja aprovada em tempo hábil, a Constituição prevê a execução da proposta orçamentária do ano anterior, ajustada conforme as necessidades do novo exercício.
3. Sanção e execução
Após a aprovação pelo Legislativo, os projetos são encaminhados ao chefe do Executivo para sanção e promulgação. Com a publicação das leis orçamentárias, inicia-se a fase de execução, na qual os recursos públicos são arrecadados e aplicados conforme as autorizações estabelecidas na LOA.
Durante a execução, o Executivo deve observar os limites e metas fixados na LDO e no PPA, bem como cumprir as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que estabelece princípios para a gestão fiscal responsável, como o equilíbrio entre receitas e despesas e a transparência na administração pública.
Além disso, o Executivo pode propor alterações na LOA por meio de créditos adicionais, que devem ser autorizados pelo Legislativo, exceto em casos de urgência, como calamidades públicas, nos quais é permitida a abertura de créditos extraordinários.
4. Controle e fiscalização
O controle da execução orçamentária é exercido tanto internamente, pelos órgãos de controle interno de cada Poder, quanto externamente, pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas. No âmbito federal, o Tribunal de Contas da União é responsável por fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e avaliar a conformidade da execução orçamentária com as leis vigentes.
Qual a importância do Processo Legislativo Orçamentário?
O Processo Legislativo Orçamentário é fundamental para assegurar a transparência, a eficiência e a legitimidade na gestão dos recursos públicos. Ao estabelecer regras claras para a elaboração, discussão e aprovação das leis orçamentárias, esse processo garante em virtude de que as decisões sobre arrecadação e aplicação de recursos reflitam as prioridades da sociedade e estejam alinhadas com os princípios democráticos.
A participação do Poder Legislativo nesse processo é essencial, pois permite que representantes pela população debatam e deliberem sobre políticas públicas e programas de governo. Esse debate legislativo contribui para a construção de consensos e para a adoção de decisões mais equilibradas e ajustadas às demandas sociais.
Além disso, o Processo Legislativo Orçamentário fortalece o controle e a fiscalização sobre a execução do orçamento. Por meio das comissões parlamentares e dos órgãos de controle externo, como os Tribunais de Contas, é possível monitorar a aplicação dos recursos públicos, identificar desvios e promover a responsabilização dos gestores, assegurando a accountability e a boa governança.
Considerações Finais
Assim sendo, o Processo Legislativo Orçamentário é essencial para garantir transparência, eficiência e controle na gestão dos recursos públicos. Ao definir regras claras e envolver o Poder Legislativo, assegura decisões alinhadas às prioridades sociais e fortalece a fiscalização por órgãos como os Tribunais de Contas, promovendo responsabilidade e boa governança.
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Referências
ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. 8. ed. Rio de Janeiro, 2025. E-book. (1 recurso online). ISBN 9788530995706. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/books/9788530995706.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
