No exercício da função administrativa, o Poder Público estabelece diversas relações jurídicas com particulares, além de criar vínculos especiais de colaboração intergovernamental.
Celso Antônio Bandeira de Mello diz:
“Contrato administrativo é um tipo de avença travada entre a Administração e terceiros na qual, por força de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência do vínculo e as condições preestabelecidas sujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse público, ressalvados os interesses patrimoniais do contratado privado.”
Sempre que tais conexões subjetivas tiverem natureza contratual e forem submetidas aos princípios e regras do Direito Administrativo, estaremos diante dos contratos administrativos.
São exemplos de contrato administrativo: concessão de serviço público, parceria público-privada (PPP), contrato de gestão, termo de parceria e contrato de gerenciamento etc. Adiante, destrinchamos melhor cada uma.
O que são contratos administrativos e quais são suas características?
Os contratos administrativos podem ser entendidos como um ajuste firmado entre a Administração Pública e um particular (pessoas físicas ou jurídicas particulares), regulado pelo direito público, e tendo por objetivo principal uma atividade que traduza certo interesse público.
Possuem características típicas como a presença da administração pública em pelo menos um dos pólos da relação jurídica. Nesse sentido, o contrato administrativo, às vezes, pressupõe a presença da Administração Pública coberta de uma certa condição de superioridade sobre o particular.
Existem contratos celebrados pela Administração Pública que não são considerados contratos administrativos. Assim, é conveniente diferenciar o gênero dos contratos da Administração, que são todos aqueles firmados pela Administração Pública, incluindo os regidos pelo direito privado, e a espécie contratos administrativos, considerados como tais somente os submetidos ao Direito Administrativo.
Atualmente, o critério mais apropriado para conceituação dos contratos administrativos é o critério formal, em que define como administrativos os contratos submetidos aos princípios e regras do Direito Administrativo.
Os contratos nasceram sob a égide do direito privado e seu núcleo central sempre foram as manifestações de vontade capazes de produzir efeitos para os pactuantes.
Todavia, são raros os casos em que o contrato administrativo é firmado somente entre pessoas governamentais, visando assim a cooperação mútua e a persecução de objetivos comuns. É o típico exemplo do caso dos consórcios administrativos estabelecidos entre entidades federativas.
O art. 22, XXVII, da Constituição Federal prescreve que compete privativamente à União criar normas gerais sobre licitações e contratos administrativos. Como compete à União editar somente as normas gerais, as outras entidades federativas, entretanto, possuem competência legislativa para expedir regras específicas em matéria de licitações e contratos.
Enquanto no direito privado a celebração de contratos, como regra, é livre e independe de formalidades prévias, bastando a manifestação volitiva, no direito público inexiste essa liberdade, até porque, nele vigora o princípio do formalismo para maior proteção do interesse público que sempre deve estar no núcleo das condutas administrativas.
É por essa razão que os contratos firmados pela Administração Pública, em sua grande maioria, possuem formalidades que antecedem a celebração. Entre elas nenhuma tem maior relevância do que a licitação, que é um procedimento administrativo que tem por escopo a seleção de interessados para a contratação pública.
Contratos e licitações são institutos indissociáveis e complementares, o que significa dizer que não há como estudá-los de forma separada, e tanto é assim que a lei que os regula é rigorosamente a mesma – atualmente a Lei nº 14.133, de 01.04.2021 – o Estatuto de Licitações e Contratos (ELC).
No presente artigo ficaremos de certa forma restrito apenas aos contratos administrativos, em outra oportunidade abordaremos de forma mais profunda a licitação e suas peculiaridades.
Contratos em espécie:
A legislação brasileira contempla diversas espécies de contratos administrativos. Os mais importantes tipos de contrato considerados pelo ordenamento jurídico brasileiro são:
- Contrato de obra pública:
É o ajuste por meio do qual a Administração seleciona uma empresa privada com a finalidade de realizar a construção, reforma ou ampliação de imóvel destinado ao público ou ao serviço público. Os contratos de obra podem ser realizados basicamente sob dois regimes de execução, são eles o de empreitada e o regime de tarefas.
- Contrato de fornecimento:
O contrato de fornecimento é o contrato administrativo onde a Administração adquire coisas móveis para utilização nas repartições públicas ou estabelecimentos públicos. Tendo assim como exemplo o contrato de fornecimento de gêneros alimentícios para escolas da rede pública, de forma que possa ser integral, parcelado ou contínuo.
3. Contrato de prestação de serviço:
É todo aquele que tem por objeto a prestação de uma atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração Pública ou para a coletividade, predominando o fazer sobre o resultado final. Assim, são exemplos a coleta de lixo, transporte e locação.
4. Concessão de serviço público:
Concessão de serviço público é o mais importante contrato administrativo brasileiro, sendo utilizado sempre que o Poder Público opte por promover a prestação indireta de serviço público mediante delegação a particulares. Exemplos de serviços sob concessão: transporte aéreo de passageiros, radiodifusão sonora (rádio) e de sons e imagens (televisão), concessão de rodovias etc.
5. Permissão de serviço público:
A concessão de serviço público não é o único instrumento hábil a promover a delegação da prestação de serviços públicos a particulares.
É o que se extrai na norma contida no art. 175 da Constituição Federal: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
6. Concessão de serviço público precedida de obra:
O art. 2º, III, da Lei n. 8.987/95, alterado pela Lei n. 14.133/2021, conceitua o contrato de concessão de serviço público precedida da execução de obra pública como:
“A construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegados pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado”.
7. Concessão de uso de bem público:
Concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público outorga ao particular, mediante prévia licitação, a utilização privativa de um bem público, por prazo determinado, de forma remunerada ou não, no interesse predominantemente público.
8. Contrato de gerenciamento:
O contrato de gerenciamento é aquele em que o Poder Público contratante transfere ao particular gerenciador a condução de um empreendimento, reservando para si a competência decisória final.
Assim, o contratante permanecerá responsável pelos encargos financeiros da execução das obras e serviços projetados, com os respectivos equipamentos para sua implantação e operação.
9. Contrato de gestão:
Contrato de gestão é a terminologia genérica utilizada pela doutrina para designar qualquer acordo operacional firmado entre a Administração central e organizações sociais, para fixar metas de desempenho, permitindo melhor controle de resultados.
10. Termo de parceria:
É o instrumento firmado entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil de interesse público – Oscips, caracterizado como um vínculo de cooperação, fomento e execução de atividades de interesse público (art. 9º da Lei n. 9.790/99).
11. Parceria público-privada:
Criadas pela Lei n. 11.079/2004, as parcerias público-privadas (PPPs) são um instrumento contratual concebido para incentivar o investimento privado no setor público, por meio da repartição objetiva dos riscos entre o Estado (parceiro público) e o investidor particular (parceiro privado).
12. Consórcio público:
Tradicionalmente, a doutrina nacional sempre definiu consórcio público como o contrato administrativo firmado entre entidades federativas do mesmo tipo (Municípios com Municípios, Estados-membros com Estados-membros), para realização de objetivos de interesse comum.
Exemplo: Consórcio Intermunicipal do Grande ABC (formado por municípios da Região do ABC Paulista).
13. Contrato de convênio:
Convênio é o acordo administrativo multilateral firmado entre entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, visando a cooperação recíproca para alcançar objetivos de interesse comum a todos os conveniados.
14. Contrato de credenciamento:
Credenciamento é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público habilita qualquer interessado em realizar determinada atividade, sem necessidade de estabelecer competição.
Normalmente, o credenciamento é utilizado para casos em que todos os interessados podem ser contratados diante da conveniência em disponibilizar a maior quantidade possível de prestadores da atividade credenciada.
Exemplo: credenciamento de hospitais para o Sistema Único de Saúde – SUS;
O que achou deste pequeno detalhamento dos tipos de contratos administrativos? Fique de olho no nosso blog para não perder nenhum conteúdo novo.
Referências
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12. ed. rev., atual São Paulo: Saraiva Jur, 2022.
Curso de direito administrativo.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 36. ed. rev., atual., ampl São Paulo: Atlas, 2022.
