Um dos temas que suscita inúmeros debates no dia a dia do profissional que atua com administrativo é o controle dos atos administrativos pela Administração Pública.
Assim, se você deseja aprofundar seus estudos em Direito Administrativo, essa é uma temática que pode ser muito debatida na academia.
De plano, não há como fugir de algumas noções preliminares de atos administrativos.
Em linhas gerais, ato administrativo é todo aquele praticado no exercício da atividade administrativa.
É dizer, os atos administrativos são aqueles em que:
- a) o Estado declara a sua vontade;
- b) por meio de quem aja em seu nome (no caso, um agente público);
- c) praticado sob o regime jurídico de direito público, calcado na lei (princípio da legalidade);
- d) que produz efeitos imediatos para atender o interesse público;
- e) e que está sujeito a controle pelo Judiciário.
Visto o conceito, é hora de conhecermos as características do ato administrativo.
A presunção de legalidade do ato administrativo
Essa é uma característica importante do ato administrativo. Isso porque, ele já nasce com a presunção de que está de acordo com a lei e que os fatos apresentados são verdadeiros.
Dessa forma, presume-se que, ao editar o ato administrativo, a Administração Pública fez tudo conforme a lei autoriza e que todos os fatos apresentados para a prática do ato realmente aconteceram.
Isso significa dizer que um ato administrativo ilegal produzirá todos os seus efeitos até que seja declarada a sua nulidade.
Não se pode esquecer que essa presunção é relativa, uma vez que se admite prova em contrário. Todavia, tratando-se de presunção relativa, se transfere o ônus (dever) da prova para quem invoca a ilegalidade.
A imperatividade do ato administrativo
Em que pese a imperatividade não estar presente em todos os atos administrativos, ela nada mais é do que o poder que tem a Administração de impor o ato ao administrado, independentemente de sua concordância.
Se o Estado vai aplicar uma multa de trânsito não tem que perguntar para o cidadão se ele vai gostar, ou não, se vai aceitar, ou não. O Estado vai e aplica a multa impondo o pagamento da penalidade.
Os atos administrativos são discricionários ou vinculados?
Essa é uma outra classificação de grande relevância prática, ainda mais se você deseja buscar a impugnação de um ato administrativo realizado de maneira irregular.
Em linhas gerais, se o ato da administração pública é vinculado, a lei não deixa opções: diante de certos requisitos, a Administração é obrigada a agir de maneira específica, tendo o particular direito subjetivo a exigir a prática de tal ato da autoridade pública.
Um exemplo de ato administrativo vinculado é a concessão de uma licença para construção de uma casa em conformidade com as normas de zoneamento da região.
Nesse caso, a Administração Pública não possui discricionariedade para decidir se irá ou não conceder a licença. Dessa forma, se o projeto da casa estiver em conformidade com as normas previamente estabelecidas, a Administração Pública deve conceder a licença.
Quando a lei não define todos os aspectos da atuação administrativa, deixando certa margem de liberdade de decisão à autoridade pública, mediante análise de mérito, o ato administrativo será discricionário.
A escolha é feita segundo critérios de oportunidade e conveniência, que não são absolutos, pois alguns aspectos são impostos por lei.
Nos atos discricionários também existem requisitos vinculados, como por exemplo, a competência, forma e finalidade do ato administrativo. Todavia, o objeto (conteúdo) e o motivo do ato administrativo podem ser discricionários ou vinculados.
Como funciona o controle dos atos administrativos?
O controle dos atos administrativos pode ser realizado pela própria Administração Pública, quanto na esfera judicial.
Em breves palavras, esse controle de atos administrativos é um conjunto de mecanismos jurídicos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.
Controle de legalidade e controle de mérito
Quando se estuda o controle dos atos administrativos, aprendemos que o controle poderá ser realizado sobre a legalidade ou mérito do ato.
Quando o controle é de legalidade é necessário verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento com as normas legais que o regem.
O controle de legalidade poderá ser exercido pelos três Poderes, sobretudo pelo Judiciário, quando provocado a atuar via instrumentos de caráter jurisdicional.
O Poder Legislativo também poderá realizar controle de legalidade, a exemplo da apreciação da legalidade de atos de admissão de pessoal pelo Tribunal de Contas (art. 71, III, da Constituição Federal).
Já o controle de mérito é aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado.
Dessa forma, o controle de mérito somente poderá ser exercido pela própria Administração Pública. Excepcionalmente, poderá ser exercido pelo Legislativo, por meio de funções político-administrativas, nos termos do art. 49, IX e X da Constituição Feeral.
O controle judicial dos atos administrativos
O controle judicial é o poder de fiscalização atribuído aos órgãos que exercem competência jurisdicional sobre os atos administrativos e normativos editados por quaisquer dos Poderes, sempre mediante provocação.
Para tanto, devemos nos atentar ao texto da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal que dispõe o seguinte:
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Importante ressaltar que se a invalidação do ato administrativo repercute no campo de interesses individuais, faz-se necessária a instauração de procedimento administrativo que assegure o devido processo legal e a ampla defesa (STF RMS 31661/DF, julgado em 10/12/2013).
Possibilidade de controle judicial de políticas públicas
Há também uma questão de alta relevância prática a ser discutida que é justamente a possibilidade de controle judicial sobre políticas públicas.
A implementação de direitos sociais envolve alocação de recursos orçamentários, o que impõe aquilo que a doutrina chama de “escolhas trágicas”, já que a disponibilização de recursos para uma área implica a diminuição de destinação de recursos para outra.
Esse juízo é feito, prioritariamente, pelos Poderes Legislativo e Executivo, cujos membros foram eleitos para esse fim.
Contudo, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, isso não impede a intervenção do Poder Judiciário, em caso de omissão injustificável dos poderes públicos, como forma de assegurar o direito constitucionalmente consagrado aos seus titulares.
No Recurso Extraordinário 592.581/RS, decidiu o STF que é lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais.
Em outro caso, o Supremo decidiu que o Poder Judiciário pode obrigar Município a fornecer vaga em creche a criança de até 5 anos de idade, sem que se fale em violação à separação de poderes, pois a educação infantil, em creche e pré-escola, representa prerrogativa constitucional indisponível garantida às crianças até 5 anos de idade (RE 956.475, j. 12.5.16).
Isso nada mais é do que a tutela jurisdicional sendo aplicada para salvaguardar os direitos fundamentais previstos na Constituição Federal.
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