Abordamos anteriormente aqui no Blog do IDP, um artigo específico sobre a lei de improbidade administrativa. Segundo o tema proposto, foi abordado desde o que é um ato de improbidade administrativa até suas alterações legislativas mais recentes.
Mas, se você perdeu esse artigo, não se desespere. Neste texto, recapitulamos pontos importantes para que advogados e profissionais do direito entendam de forma prática como funciona a ação responsável pela investigação dos atos de improbidade administrativa.
Primeiramente, cabe destacar que a improbidade administrativa é todo o ato realizado por agentes públicos que acabam ferindo princípios fundamentais da Administração Pública, sendo esses a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.
A lei de improbidade administrativa a qual dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, além de conceituar e definir esses atos, possui sua previsão constitucional no § 4º do art. 37 da Constituição Federal.
Contudo, fora publicada a Lei nº 14.230, que alterou consideravelmente a Lei nº 8.429 (LIA), em 25 de outubro de 2021. A partir de então, a lei de improbidade administrativa sofreu com alterações em quase sua totalidade. A seguir, abordaremos melhor cada ponto.
O que é uma ação de improbidade administrativa e quais suas características principais?
Segundo o autor Daniel Amorim, a expressão “corrupção” é o fenômeno pelo qual um funcionário público é levado a agir de modo diverso dos padrões normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troca de recompensas.
Nesse sentido, a corrupção se torna uma das principais inimigas da República, uma vez que significa o uso privado da coisa pública, quando a característica básica do republicanismo é a busca pelo “bem comum”, com a distinção entre os espaços público e privado
Como regra geral, a apuração de infrações funcionais é formalizada por meio de processo disciplinar, cuja tramitação é prevista em leis e outras normas regulamentares, geralmente de caráter estatutário. A ação de improbidade administrativa é o mecanismo necessário para a devida apuração.
Para combater de fato a corrupção no Brasil, a reflexão é de que, há de existir uma série de transformações culturais e institucionais. Além disso, é preciso reforçar os instrumentos de controle da máquina administrativa, com incremento da transparência, da prestação de contas e do controle social.
Qualquer punição funcional, mesmo de natureza leve, pressupõe a instauração de devido processo administrativo disciplinar, no qual se assegure a garantia do contraditório e da ampla defesa ao servidor acusado da prática de fato considerado pela lei como passível de punição. É o que reza o art. 5º, LV, da Constituição.
Destaca-se, no plano normativo, a institucionalização de mecanismos de controle da probidade na gestão pública, tais como a Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), alterada pela Lei 14.230/2021, e a Lei Anticorrupção)
Com a Reforma da LIA, a improbidade administrativa somente restará caracterizada se comprovado o dolo específico do agente público ou terceiro. Dessa forma, a instauração da ação de improbidade administrativa dependerá do dolo configurado. Inexistindo, portanto, a modalidade culposa de improbidade, ainda que a culpa seja “grave” ou o erro seja “grosseiro”.
Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade. A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.
Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.
O foro para propositura da ação a que se refere, deverá ser proposta perante o foro do local onde ocorrer o dano ou da pessoa jurídica prejudicada. A respeito do caráter previsto, nos termos do art 17-D da lei 8.429:
Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Qual o procedimento adotado na ação de improbidade administrativa?
A apuração das infrações funcionais deve ser feita de forma regular, normalmente com as formalidades que rendem ensejo à precisa comprovação dos fatos, e se admitindo sempre ampla possibilidade de defesa por parte do servidor acusado da prática da infração.
O Capítulo V da Lei 8.429/1992 trata do “procedimento administrativo e do processo judicial”, sendo que o chamado “procedimento administrativo” encontra-se regulado pelos arts. 15 e 16 da referida lei.
Apesar de não ser obrigatória, a instauração de processo administrativo ou de inquérito civil parece ser bastante interessante como forma preparatória da ação de improbidade administrativa, em especial em razão da regra consagrada no art. 17, § 6.º, da Lei 8.429/1992.
Uma vez apresentada a representação perante a autoridade administrativa, é dever funcional desta a instauração do processo administrativo, ainda que para indeferi-lo de plano, o que também deve ser reservado a situações excepcionais.
Dessa forma, passando o procedimento administrativo e indo para competência judicial, nos termos do art. 17, caput, da LIA, a ação seguirá o procedimento comum previsto no Código de Processo Civil. A Lei 14.230/2021 trouxe significativa modificação quanto às exigências da petição inicial na ação de improbidade administrativa, tanto com relação ao seu conteúdo como à sua instrução.
O § 6.º-B do art. 17 da LIA prevê três hipóteses de rejeição da petição inicial, dando a entender que se trata de rejeição liminar, ou seja, de prolação de sentença antes mesmo da citação do réu. Já as hipóteses de indeferimento de petição previstas no art. 330 do CPC, são totalmente aplicáveis à ação de improbidade administrativa, assim como sempre foram.
Não sendo hipótese de rejeição liminar, caberá a citação dos requeridos, nos termos do § 7.º do art. 17 da LIA. Nesse sentido, será oferecido prazo para contestação da parte contrária. Após o oferecimento da contestação, os §§ 10-B e 10-C do art. 17 da LIA preveem algumas providências a serem adotadas pelo juízo de primeiro grau.
Adiante teremos prazo para réplica, levando em consideração as regras do Código de Processo Civil, a réplica é uma resposta do autor à contestação do réu, cabível apenas quando há entre as matérias defensivas a alegação de preliminares, a defesa de mérito indireta ou a juntada de documentos (art. 350, 351 e 437, caput, do CPC).
Já o art. 17, § 10-C, da LIA prevê uma decisão exclusiva do procedimento da ação de improbidade administrativa. Antes do saneamento e, principalmente, da organização do processo, caberá ao juiz proferir decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu. Na prolação dessa decisão, o juízo estará vinculado ao fato principal e à capitulação legal apresentada pelo autor.
Após a prolação da decisão de tipificação de conduta do réu, as partes serão intimadas a especificar as provas que pretendem produzir. Segundo a regra geral estabelecida pelos incisos do art. 373 do CPC, cabe ao autor o ônus de provar os fatos constitutivos de seu direito, ou seja, deve provar a matéria fática que traz em sua petição inicial e que serve como origem da relação jurídica deduzida em juízo.
Dessa forma, se iniciará a instrução probatória, responsável por eventual produção de prova oral, interrogatório e depoimento pessoal, exibição de coisas ou documentos, além de adoção de decisões necessárias relativas ao caso concreto. Após a instrução, será prolatada a sentença.
O fim da fase de conhecimento da ação de improbidade administrativa se dá por meio de sentença, que pode ser tanto terminativa (art. 485 do CPC) como definitiva (art. 487 do CPC). Não se descarta a possibilidade de julgamento antecipado parcial do mérito, nos termos do art. 356 do CPC, mas, ainda assim, nesse caso, haverá uma parcela remanescente do mérito que será, ao final, julgada por mérito.
O recurso cabível contra a sentença proferida na ação de improbidade administrativa é a apelação, nos termos do art. 1.009, caput, do CPC. Ademais, não haverá espaço na apelação para impugnação de decisão interlocutória, por conta do previsto no art. 17, § 21, da LIA.
Quais são as penalidades previstas na ação de improbidade administrativa?
Na ação de improbidade administrativa, as penas encontram- se dispostas no art. 12 da LIA. Segundo entendimento maior já consolidado no Superior Tribunal de Justiça, não há obrigatoriedade de cumulação das sanções previstas em lei, tudo dependendo do caso concreto.
A primeira “pena” prevista pelo art. 12 da Lei 8.429/1992, em seus três incisos, na realidade não têm qualquer natureza punitiva. A perda dos bens e dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do réu tem natureza reparatória, tanto assim que haverá sucessão nessa obrigação na hipótese de falecimento do agente ímprobo, nos termos do art. 9.º da LIA.
O ressarcimento integral do dano previsto no art. 12 da LIA é o mesmo existente em qualquer ação coletiva que tenha como objeto um ato lesivo ao patrimônio público. Dessa forma, nenhuma diferença haverá na condenação dos réus à reparação integral do dano na ação de improbidade administrativa, na ação popular ou na ação civil pública.
Da mesma forma que ocorre com a perda de bens e valores, o ressarcimento integral do dano não é pena, tendo natureza reparatória. Já a perda da função pública extingue a relação jurídica existente entre o agente ímprobo e a pessoa jurídica de direito público ou privada elencada no art. 1.º da Lei 8.429/1992.
Naturalmente, é sanção inaplicável ao terceiro beneficiário do ato de improbidade ou mesmo de partícipe que não tenha qualquer vinculação jurídica com a pessoa jurídica de direito público, o mesmo ocorrendo com a pessoa jurídica que pratica ato de improbidade.
Ademais, nos termos do art. 15 da CF, é vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
- Cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
- Incapacidade civil absoluta;
- Condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
- Recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5.º, VIII; e
- Improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4.º.
Nesse sentido, a multa civil tem como principal função desestimular a prática de atos de improbidade administrativa, como forma de lição a todos de que, além de todas as demais penas, tal espécie de ato terá repercussão no patrimônio do agente ímprobo pela condenação ao pagamento da multa.
Além disso, existem penalidades como a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.
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