Introdução
Embora o título parece tratar de um assunto muito complexo e até mesmo distante do cotidiano. A verdade é que diariamente lidamos com este assunto e nem ao menos percebemos. Seja nas notícias, a eterna discordância entre presidente, governadores e prefeitos acerca das tributações, ou até mesmo nas alterações que sentimos nos impostos que pagamos.
Compreender tal assunto é importante não apenas para os operacionalizadores do direito, os quais poderão utilizar este conhecimento para melhor contextualização de suas peças, principalmente na seara tributária. Igualmente, também para toda população que passará a entender os motivos pelos quais temos tantos tributos, bem como o motivo pelo qual existem tributos de competência federal, estadual e municipal.
De forma alguma este pequeno excerto deseja te convencer a ser simpático à tributação, nosso objetivo é apenas apresentar um pedacinho do sistema tributário e com isso formular um debate mais rico acerca dos impostos. Se a busca pelo conhecimento te fascina, te recomendo fortemente que ingresse nos cursos do IDP, onde o debate é conduzido por professores gabaritados com vasta experiência no mercado de trabalho e no universo acadêmico.
O que é federalismo?
O federalismo é uma forma de organização do Estado, no qual há junção de estados que abrem mão de sua soberania à união, mas mantém a sua autonomia para se autogovernar. É daí que chamamos de União o ente federativo em nível nacional, igualmente é a origem do nome Estados Unidos da América e até mesmo o primeiro nome do Brasil república, qual seja República dos Estados Unidos do Brasil.
No federalismo clássico a federação se projeta em 2 (dois) níveis, União e Estados é assim com os Estados Unidos da América por exemplo. Mas no federalismo à brasileira, a federação se projeta em 3 (três) níveis, União, Estado e Municípios, ou seja tal qual a jabuticaba, o município como ente federativo só existe no Brasil.
Uma das causas da federação brasileira ser dessa maneira é a forma como foi criada, diferente dos Estados Unidos da América, no Brasil não existia estados independentes que decidiram se unir em uma federação (união centrípeta), mas se tratava de um estado unitário, o qual decidiu por se dividir em diversos estados autônomos (união centrífuga).
Ao se criar a federação, os estados além de cederem sua soberania à União, igualmente concede determinados poderes, principalmente legislativos, para a União. A cessão destes poderes legislativos dos estados para união se dá em forma da criação de competências legislativas, ou seja, cada ente poderá legislar dentro do campo de uma determinada matéria. Esta divisão obedece diversos critérios, dentro os quais o mais importante é o interesse. Matérias de interesse nacional são de competência da União, matérias de interesse regional são de competência do Estado e, especialmente no Brasil, matérias de interesse local são de competência do município.
Dentre as competências legislativas, a mais importante para manutenção da forma federativa do estado é a de instituição dos impostos. Na Constituição Federal de 1988, ficou instituído nos arts. 153, 155 e 156 as competências tributárias para instituição dos impostos respectivamente da União, Estados e Municípios.
Mas antes de entendermos a importância da competência tributária para forma federativa do estado, antes precisamos entender o que vem a ser a autonomia dos entes.
Autonomia, o pilar do federalismo
Como foi mencionado anteriormente, na lógica do estado federativo os estados federados não possuem soberania, mas resguardam para si autonomia. Portanto, para compreender o que vem a ser autonomia do estado federado, é imperativo entender duas dicotomias: Soberania x Autonomia, bem como Estado Unitário x Estado Federado.
Soberania é entendido como o poder de autorregulamentação em sua forma mais ampla, repare não é irrestrito, há determinados mecanismos que restringem a atuação deste poder. O estado soberano se caracteriza por aquele que não é subordinado a outro estado, possui legitimidade para figurar em tratados internacionais com outros estados federados.
Já a autonomia é compreendida como a autorregulamentação em uma forma mais estreita, ou seja, diferente do estado soberano, ao estado autônomo é imposto mais mecanismos de controles. O estado autônomo irá gerir dentro dos interesses regionais sem a possibilidade de intervir diretamente nos demais estados federados, bem como impossibilitado de figurar por si só em negociações internacionais com outros estados.
Esta dicotomia se torna mais clara quando entendemos a diferença entre o Estado Unitário e o Estado Federado. Em ambos os estados existe a soberania do estado, mas inexiste a autonomia dentro do estado unitário, como passaremos a mostrar.
O estado unitário é aquele caracterizado pela existência de um único governo que tutela todos os interesses, sejam estes nacionais, regionais ou locais. Inexiste autorregulamentação em tal forma de estado, há extrema concentração de poder no governo central. Pode existir divisões administrativas dentro do estado unitário, mas estas estão subordinadas ao governo central. Para ilustrar, relembre o império romano, o qual era dividido em províncias, as quais possuíam seus governadores (pro-consul), mas eram subordinadas às diretrizes do imperador.
Já o estado federado é uma composição de múltiplos governos, os quais atuam cada um em seu respectivo campo de interesse. No estado federado há um ente que goza de soberania, mas todos os demais entes da federação tem direito à autonomia, ou seja, não há relação de subordinação entre a União e os Estados, estes podem governar de forma livre, desde que respeite os limites impostos pela Constituição Federal.
Portanto, a pedra angular do federalismo é a existência de estados autônomos, sem autonomia não existe federação, mas sim um estado unitário, a dúvida que surge, então, é como é possível garantir a autonomia do estado federado? o que lastreia esta liberdade?
Autonomia política = autonomia financeira
A autonomia dos estados é, em sua essência, a possibilidade de realizar projetos e buscar os seus interesses sem a necessidade de autorização, ou auxílio externo. Se sempre que precisar de tomar uma medida o estado necessitar de ajuda da União, logo, a União, em última análise, estaria em posição privilegiada em relação ao estado. Não só por ser a fornecedora dos meios, mas também por deter a possibilidade de simplesmente se negar a repassar os valores ao estado e, desse modo, indiretamente influenciar a política do estado.
Com o intuito do estado não depender da União para tomar as medidas políticas que julgue adequadas, é imperativo que este tenha uma fonte de renda independente, que não passe pela União, mas que seja auferida diretamente pelo ente federativo. Desse modo, a autonomia perpassa, necessariamente, que seja dado ao estado uma fonte autônoma de renda.
Os estados, em geral, não têm como principal fonte de recursos o exercício de atividade econômica direta, mas sim os tributos. Desse modo, é completamente compreensível o motivo pelo qual a Constituição Federal concede aos estados a possibilidade de instituir seus próprios tributos, caso assim não o fosse os estados nunca seriam verdadeiramente autônomos, visto que sempre dependeriam da união para acariciar os recursos.
No caso do Brasil, como os estados não são os únicos entes federativos, os municípios também são indicados como entes federativos, estes também devem ter a competência para instituir seus próprios impostos. É por tal motivo que o sistema tributário brasileiro estabeleceu impostos em diferentes níveis, os quais são cobrados por diferentes entes federativos.
Portanto, a autonomia fiscal anda lado a lado com a autonomia financeira.
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Referências
O custo dos direitos: por que a liberdade depende dos impostos; HOLMES, Stephen, Editora WMF Martins Fontes, 2019.
